被通报“三乱”的华北县城 “环京”土地市场的收缩样本

被通报“三乱”的华北县城《中国新闻周刊》记者/陈惟杉发于2022.1.17总第1029期《中国新闻周刊》“霸州正在经历从未有过的艰难时刻”。一位接近霸州市政府

  被通报“三乱”的华北县城

  《中国新闻周刊》记者/陈惟杉

  发于2022.1.17总第1029期《中国新闻周刊》

  “霸州正在经历从未有过的艰难时刻”。一位接近霸州市政府的人士如此向《中国新闻周刊》描述他的感受,作为霸州人,他认为“这次政府也是无奈出了下下策”。

  2021年12月17日,国办督查室发布“关于河北省霸州市出现大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派问题的督查情况通报”,通报将霸州这个普通的华北县城推至舆论中心,外界惊异于基层政府以“涸泽而渔”的方式向企业掠夺财富。

  正如《中国新闻周刊》在霸州走访时不少人所感慨的,在通报发布前霸州只是一座普通的县级市,和北方多数县城并无区别。但其低迷的房地产市场背后,是曾经依赖的产业或因资源枯竭,或因环保压力现已衰败,而尚未找到新的支柱产业。而且,这样的“画像”又何止于这座小城。

  在通报发布一周后,霸州又一次调整了2021年财政收支预算,“大力压减一般性支出,非刚性、非重点项目支出应压尽压,可干可不干的项目,一律不安排,把低效无效资金一压到底”。如国办督查室通报所言,霸州确实没有真正树立过紧日子的理念,但是一年内两次调整收支预算,也显示政府收支矛盾之尖锐。

  “三乱”背后的财政困境

  “别觉得超过6700万元的罚没收入不算多,只有两个多月时间,很多商铺、企业还没来得及上缴。”赵军(化名)是霸州一家商铺的老板。“像我这样一间门脸房就要交两万元,不论门脸房大小,只要开门营业就得交钱,不然你以为向谁收?”赵军的店铺位于霸州市政府南侧迎宾道一侧,道路两侧遍布各色门脸房,其中不乏多家房产中介,这里也是霸州房价均值最高的板块。

  据国办督查室通报,2021年10月1日至12月6日,霸州市15个乡镇(街道、开发区)罚没收入6718.37万元,涉及企业和个体工商户2547家,平均每家罚款、收费2.64万元。

  多位受访者向《中国新闻周刊》证实,由于霸州镇多处正在进行雨污分流改造,一些沿街店铺在2021年第四季度关停,逃过一劫,对“三乱”问题反弹较为激烈的还是小微企业,“据说是东杨庄乡的人把这件事捅了出去,当地几乎家家户户都是小作坊,制作拖把、五金件等日常用品”。

  东杨庄乡的苑口村将全村企业按照规模大小分为两类进行摊派,一类企业10000元,二类企业5000元。《中国新闻周刊》走访东段乡、东杨庄乡等地的多家企业,对方并不愿提及罚款详情,更多只是表示,“现在没事了”。但对霸州市政府而言,国办督查室通报引发的风暴尚未停歇。

  “2022年元旦前,河北省一级的调查人员方才离开霸州。截至新年第一周,廊坊市帮扶组尚在霸州,所谓‘帮扶’就是帮扶整改,由廊坊市委副书记带队。霸州目前正在等待最终结论。”一位接近霸州市政府的人士告诉《中国新闻周刊》。

  据《中国新闻周刊》拿到的一份“三乱”专项整治行动方案显示,目前已经进入“市级督查”阶段,一直持续至1月27日,6个专项督查组对所有乡镇(区、办)、市直各执收执罚部门开展督查。有乡镇政府人士表示,此前“自查自纠”阶段持续不到一周,摸底时间范围超出通报涉及的2021年第四季度,需分季度统计全年行政事业性收费与罚没收入完成数。

  在“三乱”问题集中爆发的第四季度,消防问题成为常见的罚款理由。“企业在环保方面近年均已‘过关’,因此消防成为最容易被抓住的把柄。”前述接近政府的人士认为,这是基层政府惯用手段,“三乱”问题不仅存在于霸州,只是霸州做得比较集中,而且打击面太广,“但是霸州犯错的原因还是因为确确实实没钱干事了”。

  就在国办督查室通报公布一周之后,2021年12月24日,霸州年内第二次调整财政收支预算,当年9月批准的预算调整方案,仍然难以实现。两次调整的主要内容一致,都是收入减少后削减支出,以达成收支平衡。

  政府收入一般以包括税收在内的一般公共预算收入,以及以土地出让金为主体的政府性基金收入两部分为主。在2021年12月底的调整中,霸州一般公共预算收入较2021年年初短收8200万元,从29.5亿元降至28.68亿元,从2018年开始,霸州一般公共预算收入一直维持在这一水平。但是在2021年上半年完成的19.5亿元一般公共预算收入中,包括罚没收入在内的非税收入占比超过四成,霸州市财政局局长孟宪国坦言,一次性收入较多,对后期财政收入的可持续性增长不具备拉动能力。

  而下滑更为显著的是政府性基金收入,经过2021年9月与12月的两次调整,政府性基金收入预算从年初的54.89亿元一路下调至6.24亿元。

  收入下滑带来的直接影响便是“以收定支”后调减支出,经过两次调减,霸州2021年一般公共预算支出减少超25亿元。

  但刚性支出仍难以避免,“财政供养、‘三保’支出等必须投入,再比如目前正在全市进行的雨污分流工程,这是省里下达的任务,已经到了‘死线’,某种程度也算是历史欠账,如果财政资金充裕早就会进行而不会拖到最后。”前述政府人士表示,2021年上半年霸州市 “三保”及重点民生支出达24.5亿元,“这部分支出不可能压降”。

  在与霸州市政府多位人士的交流中,他们都坦陈如今霸州财政收支矛盾加剧。“霸州是河北省直管县,霸州下辖的东段乡最好时每年的财政收入赶得上同属廊坊的永清县,位列河北乡镇前十。”他们告诉《中国新闻周刊》,霸州的财力曾在廊坊数一数二。

  去年11月底,“霸州发布”公号发文将霸州与同属廊坊的县市比较,“曾经与我市属于同一起跑线的三河,已经远远把我们撇在后面;原来把霸州市当成‘老大哥’的固安、香河、大厂等县,纷纷加快发展步伐,超过了我们;文安、永清、大城等县加速发展的态势也已经形成,正在拉近与我们的距离”,称之为“标兵渐远、追兵渐近”的严峻形势。

  曾经一个下辖乡镇的财政收入便可抵得上一个县,如今霸州的财政何以窘困至此?

  “环京”土地市场的收缩样本

  其实从2021年霸州两次调整收支预算不难看出,以土地出让金为主的政府性基金收入锐减,从年初的54.89亿元下调至9月初的24.89亿元,待到年底仍无法完成,进一步调减至6.24亿元,短收48.65亿元。

  这直接导致政府性基金支出中的“调出资金”减少30.84亿元,这部分资金本应用于一般公共预算支出,由此可见霸州对于土地出让金的依赖程度。

  “对于霸州财政,所受影响更多来自于土地出让金的下跌,因为工业企业的税收相对稳定,鲜有大起大落,也就难见增量。而为了应对平稳甚至有所上涨的支出,如果土地出让金不增反减,甚至下滑明显,无疑影响巨大。”前述政府人士告诉《中国新闻周刊》,由于房价低迷,导致霸州房地产业进入某种恶性循环,没有房企愿意在市场下跌时出手拿地,因为已经盖好的楼还没完全卖出去。

  在去年12月底调减政府性基金收入预算时,孟宪国给出的理由是,“受宏观经济形势下行、房地产行业低迷、土地出让收入缓缴等政策影响,我市土地出让收入大幅减收”。显然,在2021年下半年房地产行业整体低迷的情况下,地处环京地带,毗邻雄安新区的霸州楼市又多增加了几分尴尬。

  “目前市政府片区均价约为每平方米1万元,其他片区价格多在每平方米五千元到七八千元不等。”一位霸州本地房产代理公司人士告诉《中国新闻周刊》,目前霸州售价最高的楼盘位于城区西北的开发区,均价在11500元/平方米左右。

  显然,这样的价格相比于霸州房价曾经的高点已然缩水不少。他告诉《中国新闻周刊》,“2017年,就在雄安新区成立前后,霸州市政府附近某标杆楼盘甚至可以卖到1.9万元/平方米,如今已经回落至每平方米1万元出头。”

  “霸州房价在2017年和2018年上半年维持在高位,从2018年下半年开始进入下行通道,此后一直没有翻身,如今价格基本与2016年上半年相当。”一位中介人士告诉《中国新闻周刊》,以位于霸州开发区,在2016年4月开盘的某个项目为例,如今价格跌至每平方米五六千元,基本相当于第一次开盘时的价格。

  在他看来,2017年霸州房价经历的快速上涨与炒作不无关系。“近期高碑店下辖的白沟楼市颇为火爆,其实白沟与霸州距离雄安新区的距离基本相同,白沟楼市火爆的背后还是有代理公司炒作的成分。霸州楼市当年的火爆也得益于华夏幸福的带动,‘出了北京城就买孔雀城’,彼时华夏幸福资金实力雄厚,在北京众多商超都设置展点,提升了霸州知名度。”他仍记得当年每周从北三县发出4班大巴带客到霸州看房。但随着华夏幸福近年陷入债务危机,霸州楼市也缺少了炒作的动力。

  对霸州楼市更致命的打击还是来自限购政策。“2017年4月5日,限购政策发布后,北京客源锐减。”前述房产代理公司人士依然清晰记得延续至今的限购政策开始的时点,“哪怕其他环京地区调控政策已有所松动,因为毗邻雄安新区,霸州的限购政策始终严密”。

  目前霸州仍严格执行限购政策,需要购房者在霸州连续缴纳三年个税或社保后才具有购房资格,当地地产中介会劝外地购房者买新房,一些人可以通过人才引进政策规避购房资格问题。

  显然,对于只有70多万人口的霸州而言,外来需求对于楼市的意义不言而喻。“其实当年霸州房价上涨,正是因为从北京涌入大量购房者。本地人口的购房需求已经基本饱和,刚需基本满足后改善型需求并不多。近几年霸州棚户区改造的推进速度较慢,根本原因也是本地市场容量有限。”有接近政府人士向《中国新闻周刊》感慨。

  “霸州的位置比较尴尬,毗邻雄安新区,2017年雄安新区成立伊始,房地产调控政策即刻收紧。其实在环京楼市的版图中,霸州热度始终低于固安、北三县等,但是霸州楼市却在市场刚刚趋热时便被‘一刀砍掉’。”前述房产代理公司人士告诉《中国新闻周刊》,如果能更早收紧调控政策,不要等炒作到相当程度再突然收紧,对于霸州经济的影响可能会小得多。

  雄安新区带给霸州的改变远不止突然收紧的房地产调控政策。雄安新区成立前,一条途经霸州的高铁线路原计划沿京九线铺设,从北京到霸州,一路向南,原本在霸州规划的高铁站位于霸州站西侧。但就在2017年动工前夕,雄安新区宣布成立,高铁改线为如今的京雄城际铁路,但当时霸州已经按照原定线路在征地等环节有所投入。

  “改线后原计划不在霸州设站,经过省政府争取才决定设置霸州北站,距离雄安站只有7分钟车程,难怪差点被取消。”在前述接近霸州市政府的人士看来,无论是调控政策,抑或高铁改线,如此“牺牲”只是暂时的。如果雄安新区真正发展起来,必将带动霸州发展,特别是如果未来雄安新区难以购置产权房,部分人必将选择到霸州置业,霸州占据交通优势。

  与他一样,不少霸州本地的房产中介人士也在期待雄安新区的人口增量外溢至霸州。“近期雄县拆迁,不少手握补偿款的当地人选择到霸州购房,但由于2021年以来开发商现金流普遍紧张,急于回款,因此这批购房者并未明显推高霸州房价”。

  显然,霸州真正享受到雄安新区带来的红利尚需时日,而如今正在经历阵痛。

  在孟宪国于去年9月解释政府性基金为何大幅减收时,曾提到雄安新区土地调控影响。有政府人士向《中国新闻周刊》解释,“因为毗邻雄安新区,霸州西部部分区域属于管控区,供地需要报批省政府,而非霸州市一级政府可以决定。因为开发区位于霸州西部,是承接各类产业项目的主要空间,因此多少受到影响”。

  他不只希望雄安新区外溢的人口可以“重启”霸州楼市,更希望随着央企迁至雄安新区,霸州可以抓住机会承接央企子公司,这是他能想到的破解霸州当下面临瓶颈的唯一“解法”。

  “无钢市”之后

  华夏幸福曾将固安的产城融合模式复制到霸州。在与霸州政府、企业人士交谈中,他们总愿意比较华夏幸福为固安和霸州引入的产业。“华夏幸福为霸州引入企业的质量逊色于固安,稍有科技含量的可能是一家OLED屏幕生产商,但是华夏幸福为固安引入了不少航空装备、电子信息企业,而华夏幸福更多为霸州引入了落户于开发区的食品企业”。

  这份焦虑源于霸州正在寻找钢铁产业之后的下一个支柱产业。尽管霸州近年一般公共预算收入尚且平稳,但从2021年上半年一次性收入占比过多便不难看出,霸州需要找到新的税源,弥补2017年前进、新利两家钢厂关停后留下的税源“窟窿”。

  “钢铁企业是纳税大户,前进钢厂最多时一年纳税六七亿元,砍掉一家前钢,再来100家企业可能也无法弥补其纳税体量。”有接近政府的人士向《中国新闻周刊》介绍,廊坊市被确定为“无钢市”后,其实省里原本要求到2019年年底退出钢铁产能,而霸州提前两年于2017年完成。廊坊一共只有四家钢厂,霸州两家,文安县、安次区各一家,霸州成为首个“无钢市”。“如果当时拖到2019年再完成退出,至少可以多带来20亿元的财政收入,霸州财政或许不至于陷入如此困境”。

  “当时肯定舍不得关闭钢厂,但这是政治任务。钢厂每年纳税数亿元,关停前所在乡镇财力位居霸州前几位,关停后直接倒数。”有曾参与钢厂关停的乡镇政府人士告诉《中国新闻周刊》,当时关停一家钢厂,还意味着关停与之配套的众多企业,并且解决员工安置等问题。在他看来,当时退出全部产能,而没有引发剧烈的社会波动已实属不易。

  而在一位熟悉霸州钢铁产业的人士看来,关停两家钢厂某种程度上也斩断了当地金属玻璃家具产业的“龙头”。

  虽然钢铁产能已于2017年全部退出,但是在前进钢厂所在的胜芳镇,依然保留了不少钢铁深加工企业,路上随处可见运送钢管的货车。

  “在2017年退出钢铁产能时我们就感慨,其实霸州本地并无过剩产能,两家钢厂甚至面临供不应求的局面。两家钢厂满负荷运转时钢的产能是900万吨,但是霸州全域带钢的消耗量可达2000万吨,两家钢厂生产多少下游就能消耗多少,根本不存在库存,当时如果守在钢厂门口可以看到带钢甚至还带着热乎气就被拉出厂区直接送往本地制管企业。”前述钢铁行业人士表示,两家钢厂的产能规模放在行业来看并不算大,“当然,产能确实比较低端,带钢只比地条钢稍微高端一点,只是最为初级的钢板”。

  对于钢铁产能如此的消耗能力源于霸州本地的金属玻璃家具产业。金属玻璃家具是相对宽泛的分类,凡是原材料中用到金属、玻璃的家具均可归入此类,按照当地人的说法,霸州的金属玻璃家具产能占据全国的70%。

  有霸州本地企业人士告诉《中国新闻周刊》,“两家钢厂关停后,家具企业需要从唐山购买带钢,再运送到霸州进行深加工,制成更高档的板带,或者直接制管,不仅增加了运输成本,而且采购价格也相应抬升,在前进钢厂没有退出前,京津冀地区带钢的价格由前钢定价”。

  “随着两座钢厂在2017年关停,金属玻璃家具产业并没有大规模离开霸州,不过由于原本附加值便不高,成本上升后进一步蚕食了企业的利润空间,即使是上规模的家具企业一年的纳税额也只有几千万元,根本无法填补钢厂关停给税源留下的窟窿。”前述乡镇政府人士告诉《中国新闻周刊》,在两座钢厂退出前,尚且能够与下游产业形成一条完整产业链,掩盖了下游产业附加值较低的特点,金属玻璃家具产业还称得上霸州的支柱产业。如今砍去钢铁产业,只剩下游产业,不可能再将金属玻璃家具产业砍去,只能尽量通过整合将一些小的企业提档升级。

  这也被他称为“船大难掉头”,产业结构已经定型。如果一个镇有一家钢厂,该镇所有的指标都会向钢厂倾斜,所以一般难以吸引其他产业进驻。

  近几年,霸州正在利用区位优势,引入像食品产业这样新的产业。

  “开发区的食品产业规模有所扩大,但食品产业很难带来很高的税收,比如像2013年投产的达利,如今在形势好的情况下每年可以带来过亿元税收。开发区不同体量的食品企业,没有一家的纳税额可以赶上达利,即使有一些企业体量不小,比如前年年底投产的世界500强企业益海嘉里,但其位于霸州的工厂主要生产面粉,附加值有限。而且企业在投产前几年还要享受一些税收减免优惠政策,达利落户霸州近十年,也是在近几年才达到年纳税额过亿元。”前述接近霸州市政府的人士向《中国新闻周刊》感慨,“这哪里比得上曾经的钢厂,在2017年关停前,前钢每天的利润就可以达到800多万元”。

  “一个省级重点项目上马至少要3年,所以钢厂关闭后难以短时间引入同等体量的项目,很难补上因为钢厂关停而留下的税源窟窿。”他告诉《中国新闻周刊》,霸州还需要更多时间。

  在位于胜芳镇的前进钢厂厂区,依然可以看到其中矗立的高炉,虽然早已停水停电停产,但后续处置仍未完成。前述熟悉霸州钢铁行业的人士告诉《中国新闻周刊》,一家钢厂完全退出所需资金不菲,政府不可能有财力一次性解决,还需要以市场化方式运作,就需要找到合适的时机和下家接手。

  在钢厂南侧不远处,是流经胜芳镇的中亭河,河水曾在数年前因污染呈现红色,胜芳镇,乃至整个霸州都被视为追逐经济发展而忽视生态环境的典型。

  2022年新年第一周,霸州迎来空气污染,但一位土生土长的霸州人向《中国新闻周刊》感慨,关停两家钢厂确实牺牲了一些利益,但这几年环境明显改善,以前几乎整个冬天见不到蓝天,PM2.5的指数经常在500以上。

  他没有评价这样的交换是否值得,但对地处京津冀的霸州来说,这是不得不面对的选择。

  《中国新闻周刊》2022年第3期

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